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黄天柱:团体提案视野下民主党派的利益代表功能探析
作者: 来源:《团结》2017年第1期 时间:2017-04-18 05:33:44 点击量:870
 

 

 

一、民主党派的统战功能与利益代表

 

对中国共产党而言,统战工作之所以是特殊的群众工作,是因为其工作对象是各类社会精英及由这些精英所组成的组织。但统战工作之所以重要,不仅仅是因为其工作对象是精英,更因为按照统战的逻辑,作为统战对象的每个精英和每个组织都代表和影响着一群人。用毛主席的话说,“一根头发”的背后是“一把头发”。因此,统战工作一个非常重要的思维和方法是以点带面,即吸纳一个、影响一片。从这个意义上讲,被纳入统战对象范围的精英和组织,如果他们的代表性弱化了甚至没有了,那么他们的参与顶多就是一种精英民主的形式,而对中国共产党而言,顶多也就是吸纳精英的一种手段。但如果他们真正具有代表性,那么尽管形式上看仍是精英参与,但这种精英参与却与大众民主紧紧捆绑在一起,从而就能适应现代民主政治发展的基本逻辑。

民主党派具有鲜明的统战性,而且民主党派的统战性是客体性与主体性的辩证统一,即它们不仅是“统一战线工作的对象”,同时也是中国共产党和政府“开展统战工作、促进祖国统一、进行四化建设的一支重要依靠力量。”用俞正声主席的话说,“民主党派作为中国特色社会主义参政党,是帮手不是对手”。主客体的统一,意味着民主党派不单单只是作为“社会的部分”来参与国家公共事务的决策、管理和监督,同时也是作为“国家的代表”将中国共产党和政府的政策和意志传递给社会公众尤其是党派成员及所联系群众,并进行必要的宣传和动员工作,从而事实上参与了公共政策尤其是与统一战线和多党合作有关政策的实施。

从政策过程的角度,民主党派发挥统战主体性功能,主要有两个切入口:一是提供决策咨询意见,二是反映民众利益诉求。前者注重的是民主党派的专业性,后者注重的是民主党派的代表性。从当前实际看,民主党派通过决策咨询对相关公共政策提供专业意见和建议受到了较多关注,实践中也做得较好一些,与之相比,在反映民众利益诉求方面,还有较大开发空间。目前,各级统战部门和民主党派组织都在热议和探索推进民主党派智库建设,其着眼点主要是发挥民主党派在决策咨询方面的专业优势。推进民主党派智库建设,毫无疑问是新形势下提升民主党派政策参与能力的重要途径。但笔者认为,要慎提“民主党派往智库方向转”(一些统战干部、党派领导和专家学者已开始热衷于这样一个提法)。民主党派内有大量专业人才,可以发挥一定的智库作用。但民主党派通过履行参政议政、民主监督、参与中国共产党领导的政治协商这三大基本职能,不仅要发挥决策咨询功能,而且还要发挥民主监督、利益表达和认同建构功能,并最终要服务于统一战线凝聚人心、汇聚力量的主要任务,这是与专业智库不同的,也是专业智库无法替代的。而民主监督、利益表达和认同建构功能的发挥,都需要民主党派更加重视从反映民众利益诉求尤其是所联系群众利益诉求的角度开展活动、发挥作用(包括在提供专业意见时,也可将本党派所联系群众的视角考虑进去,从而使专业意见也能体现党派特色)。事实上,如果说民主党派只是或者主要是发挥决策咨询功能,那么在中国共产党和政府本身的知识化、专业化程度不断提高及国家大力推进智库建设的背景和形势下,民主党派的空间将可能被大大挤压。

 

二、从团体提案看民主党派的利益代表功能

 

人民政协作为专门的协商机构,具有鲜明的党派性特点。在人民政协中,民主党派以政党为参加单位,可以以党派名义开展活动,并在政协委员、常务委员、领导班子成员和专门委员会中占有较高比例。从实践看,政协提案是民主党派参与和影响公共政策的最重要途径之一。尤其是民主党派团体提案,凝聚了党派集体的智慧,体现了党派作为一个整体的影响力。民主党派的一些最有代表性的观点也往往通过团体提案的形式表达出来。下面,笔者将以浙江省为例,对民主党派团体提案的内容进行一个初步的统计分析,希望能从一个侧面了解和检测民主党派利益代表作用发挥的状况。

1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确规定,“在政协会议上,民主党派可以本党派名义发言、提出提案。”1990年,九三学社浙江省委会向省政协提交《我省农科成果推广的几点建议》的提案,这成为当年惟一一个民主党派团体提案,也是1989年《意见》颁布实施以后浙江省第一个民主党派团体提案,之后团体提案逐步成为浙江省各民主党派组织影响地方公共政策制定的重要载体。1990年至2011年,浙江省各党派省委会共向省政协提交团体提案1084件,占这22年中所有团体提案总数的73.2%,占所有立案总数的6.6%。

从对这1084件团体提案的内容分析来看,广泛涉及到国家治理过程中的各类公共事务,超越了党派、团体和个人的私利,提案承办单位涵盖了绝大多数的省级机关,也从一个侧面说明民主党派通过团体提案的形式介入公共政策制定的广度与深度。提案内容的公共性表明民主党派的民意表达功能得到了拓展和增强。民主党派利益取向上的这种广泛性,对于中国共产党而言,是查漏补缺、是提醒、也是监督;对于民主党派而言,这种超越自身利益的建言,也是对民主党派自身存在的政治合法性的一个证明和加强。此外,民主党派对弱势群体的利益也有较多关注,主要包括残疾人、辍学女童、下岗人员、个私企业职工、就业弱势人员、农民工、被征地农民、改制企业职工、流动人口、民工子弟、空巢老人、妇女、外来女工等。1990年来,这方面提案共有58个,占党派团体提案总数的5.3%。

另一方面,作为政党,在参与公共政策制定的过程中代表并表达本党派及作为政党社会基础的特定阶层或群体的利益与意愿,是民主党派的一项基本功能。对于党派组织自身的利益诉求,1990年以来各民主党派共提了21件团体提案,内容包括党派机关办公条件的改善和机关干部待遇的解决、民主党派开展活动的各种经费落实、完善民主党派参政议政的相关制度(包括建立信息反馈制度、对口联系制度等)、加强对民主党派的宣传报道、党外干部的培养使用、社会主义学院的建设、加强政协与民主党派的民主监督职能等。至于对本党派成员及所联系群体利益的传达,相对来讲边界不是非常清楚,很难精确统计。笔者在梳理过程中发现,部分民主党派的关注重心与其成员构成的特色有着明显的关联。比如民盟盟员以文教界中上层知识分子为主,因此提案中有关教育尤其是高等教育的内容占了较大的比重;民进会员以从事教育文化出版工作的知识分子为主,并且其成员构成中普教教师占了较大比例,所以文化艺术类和基础教育方面的提案数量相对就较多;民建会员中经济界人士和知识分子的比例较高,所以其所提交的经济方面的提案比重较大;农工党是以医药卫生界的高中级知识分子为主的一个政党,他们所提交的有关医疗卫生和民众身心健康安全等方面的提案在所有党派中是最多的;台盟盟员都是台湾籍人士,他们关心台湾的前途和台胞的利益,积极推动海峡两岸的交流和互相了解,因此,这方面的提案台盟提得最多。致公党主要由归侨、侨眷中的中上层人士和其他有海外关系的代表性人士所组成,所以其在外商外资、侨务和归国留学人员工作方面的提案比较多。这种关联,其原因是显而易见的,那就是某一领域的专家学者多,对这一领域自然就更能提出有见地的观点和建议;另外也说明了民主党派成员构成的特色对党派在参与公共政策制定中的诉求和追求所产生的影响。从总体数据看,体现党派成员构成特色的团体提案共有287件,占党派团体提案总数的26.5%。具体到每一个党派而言,体现党派成员构成特色的团体提案在所在党派团体提案中所占比例最高的是民建(46%),其次为民盟(29.9%),再次为台盟(29.7%),接下来依次为民进(27.6%)、九三学社(25.7%)、致公党(25.4%)、农工党(23.7%)、民革(8.1%)。当然,界别特色与利益代表之间都并非简单的对应关系,但不可否认的是,无论是理论上还是实践中,这两者之间确实存在有密切相关性。

   

三、民主党派利益代表的公共性取向与特殊性取向

 

在我国现有的政治架构内,民主党派是利益表达的重要渠道之一,在利益代表方面具有独特的优势。但从实际情况看,各民主党派对于“利益代表”问题,在认识上还不十分统一,这主要表现为部分民主党派成员对民主党派的利益代表功能持谨慎态度。在笔者2005年开展的一次面向民主党派骨干成员的问卷调查中,在“您觉得民主党派参与政策制定最应该重视哪种利益”一题的回答上,52.1%的人次选择了“社会公共利益”,25.1%选择了“社会弱势群体的利益”,15.4%选择了“本党派所联系群体的利益”,3.9%选择了“党派成员的利益”,2.5%选择了“不应对某种利益特别重视”,还有极少数人选择了“党派领导人的利益”、“党政部门的利益”、“向党派提供赞助和活动经费的人的利益”和“说不清”。而从2009年的问卷调查情况看,实践中民主党派参与公共政策制定的利益取向与大部分党派成员的价值判断是基本相符的:在“您觉得您所属党派在参与公共政策制定中最重视哪种利益”这一问题的回答上,50.5%的人次选择了“社会公共利益”,24.8%选择了“社会弱势群体的利益”,17.0%选择了“本党派所联系群体的利益”,还有极少数人选择了“党派成员的利益”、“党派领导人的利益”、“党政部门的利益”、“向党派提供赞助和活动经费的人的利益”、“没有对某种利益特别重视”和“说不清”。将上述两组数据进行比对,可以发现,两者之间呈高度吻合状态,即在调查对象看来,民主党派在参与公共政策制定表现出的利益代表取向与他们的期望是基本一致的。

但从笔者对1990年以来浙江省民主党派团体提案的分析来看,反映民主党派联系对象利益诉求的团体提案的比重占到党派团体提案的四分之一左右。事实上,这样的比例笔者认为其实不算是低的(当然,这里仅是就数量而言,没有考虑提案所反映的利益诉求本身的内容和质量问题)。从问卷调查看,党派成员对于本党派的利益代表功能还是给予了不错的评价:在“您觉得您所属党派在参与政策制定中有没有代表本党派所联系群众的利益”一题的回答上,选择“始终代表”和“经常代表”的人数占到了63.3%(分别为15.8%、47.5%),而选择“偶尔代表”和“没有代表”的人数比例分别为31.3%和5.4%(两项合计36.7%)。而在“您觉得民主党派参与政策制定使您的利益得到有效维护了吗”一题的回答上,选择“完全得到维护”、“很大程度上得到维护”、“得到一定程度的维护”的人数比例分别为2%、13.4%、67.6%,合计83.1%。据此,笔者认为,我国民主党派代表所联系群体利益诉求方面比我们原来想象的做得更多一些,但这种客观情况并未反映到党派成员对党派利益取向的主观认知上来,所以,这说到底主要还是一个认识的问题,即对很多党派成员而言,他们并不十分认同和接受“民主党派应该代表其成员及所联系群体的利益”这样一种观念。

那么,在民主党派的利益代表问题上,中国共产党方面又是怎样看的呢?接受笔者访谈的某市统战部副部长谈了他的看法:“我们要求党派体现特色,但民主党派自己不这样想。他们想跳出自己的特色去参政议政。现在很多党派是从全民党的角度在参政议政。……中国共产党会脱离群众,民主党派也会脱离群众。你联系的群众是谁?他们有什么呼声?你们有没有反映过?民主党派如果不能有效地反映各自所联系的群体的利益,也存在脱离群众的问题。中国共产党协调各方的前提是各方利益、各方面要求都能在党委、政府的面前得到体现,而各民主党派所扮演的正是这样一个利益沟通渠道的作用。目前党派在参政议政过程中很少反映各自所联系群众的利益,更多关注的是社会热点难点问题。但在这些问题上,由于缺乏相关的信息和人才,党派参政很难做到前瞻性。很多问题还没等党派提出来,政府往往已经开始研究或已形成决策。”笔者认为,这位副部长的话能从一定程度上反映出当前民主党派发挥利益代表功能的状况,而且其观点对于民主党派认识和处理与联系对象之间的关系具有一定的启发意义和参考价值。

一方面,作为致力于促进国家发展的参政党,民主党派必须关注广大人民的利益要求,但民主党派的性质和特点,使之在维护社会整体利益的前提下,又要反映其所代表成员和联系群众的利益愿望,做到“特殊性寓于公共性之中”。特别是在我国社会日益多样化,新的社会阶层不断产生,而民主党派又都已把他们作为发展对象,并且面临要求扩大公民有序政治参与的情况下,更应当注意拓宽社会利益表达渠道,把各种力量纳入到自己的视野中来。民主党派也只有联系反映社会不同方面的意见和要求,才“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点” (邓小平语)。民主党派代表部分人的利益,并不表示其是利益集团的代表或者说其本身就变成了利益集团。在多党合作格局下,民主党派所代表的“部分”是构成“整体”的“部分”,而非对抗“整体”的“部分”。关键是在“特殊性”和“公共性”之间找到一个合理的平衡点。

另一方面,从当前现状看,应该通过强化民主党派的利益代表意识,支持民主党派更好维护和代表其所联系群体的合法利益,以进一步确立民主党派的统战性主体意识。战略思维要求我们讲辩证法,要求我们系统、全面、联系地看待事务和处理关系。但当我们思考具体路径和对策的时候,必须针对现状对所有要素作出排序,找出其中关键的症结所在,搞清楚这些要素中到底什么东西多了,什么东西少了。就像和面一样,面多了加水,水多了加面。那么,民主党派发挥利益代表功能,当然必须兼顾整体和局部、共性和个性,但是从目前的现状来看,到底是什么多了,什么少了?笔者认为,不是整体少局部多,不是共性少个性多,恰恰相反,是整体多局部少,共性多个性少,而这对于保证和扩大中国政党制度的包容性是很不利的。如果我们对现状的判断是这样的话,那么当我们思考和研究现阶段民主党派利益代表功能的优化路径时,应在坚持利益代表的公共性的前提下,更加注重代表和表达党派成员及所联系群众的合法利益。

 

文章发表于《团结》2017年第1

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